В рамките на рубриката „Публично-частно партньорство“ вестник „Строител“ ще ви срещне с международни експерти по ПЧП, които ще споделят опита си и своите препоръки за развитието на институционалната и правна рамка за ПЧП в България. Някои от тях ще вземат участие в кръглата маса „Перспективи, предизвикателства и визия за развитие на строителния сектор”, организирана от КСБ и в. „Строител“, която ще се проведе на 24 септември в София.

Емил Христов

Ренета Николова

Проф. Валагуца, бихте ли се представили накратко? Разкажете повече за своята професионална и академична работа, както и за дейността си като председател на Европейската асоциация за публично-частно партньорство (EAPPP) и научен координатор на Лабораторията по строително право?

Професор съм по административно право в Миланския университет „Ла Статале“, където ръководя Лабораторията по строително право – интердисциплинарен изследователски център, който обединява етиката, устойчивостта и правните иновации в об­ласт­та на инфраструктурата, обществените поръчки и градското обновяване. През последните 10 г. научната и преподавателската ми работа е все по-тясно свързана с публично-частните партньорства (ПЧП), като поставям фокус върху инфраструктурата и обществените услуги. В университета създадох специален курс по ПЧП, който редовно привлича чуждестранни студенти. В него се разглеждат различните модели на ПЧП, прилагани по света, като теоретичният анализ се съчетава с обсъждане на реални казуси, включително както успешни проекти, така и неуспехи. През 2020 г. заедно с моя колега професор Едуардо Паризи публикувах монография за публично-частните партньорства (S. Valaguzza, E. Parisi, Public Private partnerships. Governing common interest, EE Elgar, 2020), която обедини резултатите от няколко години изследвания. В този труд разгледахме различните определения за ПЧП, възприети както на национално, така и на международно равнище, опитвайки се да разберем логиката на ПЧП и да преодолеем неяснотата около понятието. През цялата си академична кариера и юридическа практика съм работила в тясно сътрудничество с публични институции, международни организации и заинтересовани страни от частния сектор по правните и институционалните рамки, които подпомагат успешното предоставяне на обществена инфраструктура и услуги. С течение на времето юридическата ми практика все повече се съсредоточи върху строителството и инфраструктурата, където ефективното взаимодействие между публичните и частните партньори е от съществено значение за изпълнението на проектите в срок, в рамките на бюджета и съобразно очакваните стандарти за качество. Идеята за създаването на EAPPP възникна в резултат на дългогодишното сътрудничество с учени и практици от цяла Европа, които също като мен изследваха различните форми на взаимодействие между публичния и частния сектор. Искахме да създадем мрежа, която да насърчава сравнителния анализ, диалога между експерти и институции и да подпомага публичните органи при разработването на по-ефективни политики, базирани на обосновани данни и международни добри практики. Като председател на EAPPP моята роля е да насърчавам споделянето на знания и партньорството между представители на академичните среди, държавните институции, бизнеса и финансовите институции в Европа, а и извън нея. Асоциацията предоставя платформа за обмен на опит, установяване и разпространяване на най-добри практики, подкрепа на научните изследвания и насърчаване на високи стандарти при разработването и изпълнението на проекти за ПЧП. Лабораторията по строително право в „Ла Статале“ е създадена като център за високи постижения, разположен на пресечната точка между административното право, устойчивостта и технологичния напредък. Тя е основана, за да отговори на нарастващото несъответствие между традиционните правни рамки и бързо променящите се изисквания към застроената среда. През годините фокусът ни се разшири успоредно с големите глобални промени, от традиционните обществени поръчки до включването на устойчивостта, дигитализацията и сложните ПЧП в инфраструктурните проекти и градското обновяване. Нашата мисия е да допринасяме за ефективни, обосновани и социално и екологично отговорни действия на публичните органи.

Международното сътрудничество е ключово. Държавите често са изправени пред сходни предизвикателства, но възприемат различни правни и институционални решения. Като сравняваме този опит, можем по-добре да разберем кое работи, кое не и как ПЧП могат да се превърнат в по-ефективни инструменти за осигуряване на устойчива инфраструктура и висококачествени обществени услуги.

Днес ПЧП се изправя пред нови предизвикателства, но и пред нови възможности. Правителствата трябва да инвестират в устойчива и цифрова инфраструктура, като същевременно работят при значителни фискални ограничения.

В този контекст EAPPP се стреми да насърчава информирания диалог, изготвянето на политики, базирани на факти, и международното сътрудничество, за да гарантира, че ПЧП продължават да се развиват като ефективни инструменти за създаване на обществена стойност. Смятам, че задълбочаването на изследванията върху ПЧП е по-важно отвсякога. Разработването и изпълнението на проекти, които създават обществена стойност, става все по-сложно. Преходът към устойчива и цифрова инфраструктура изисква съчетание от техническа, финансова, правна и управленска експертиза, която публичните органи невинаги могат да осигурят самостоятелно. В този контекст приносът на частния сектор не е просто желателен, а е от съществено значение. Ефективното участие на частния сектор обаче е възможно само при силна роля на публичните институции. Ключово е правителствата да определят ясни цели и да осигуряват стабилна правна и институционална рамка, основана на предвидимост, прозрачност, диалог и сътрудничество. Публичните органи трябва не просто да регулират ПЧП, а активно да ги управляват, като гарантират, че частните инвестиции и иновации са съобразени с обществения интерес. Ето защо изследванията имат толкова важна роля. По-специално е важно да продължим да разработваме договорни модели и рамки за управление, които насърчават доверието, разпределят рисковете по подходящ начин и стимулират дългосрочното партньорство между публичните институции и частните партньори. Добре разработените правни рамки са от полза както за бизнеса, така и за правителствата, като създават условия за устойчиви ПЧП, способни да осигурят трайна обществена стойност.

Какъв е приносът на EAPPP за развитието и по-доброто разбиране на моделите на ПЧП в Европа?

Смятам, че приносът на изследователски центрове и международни мрежи като Европейската асоциация за публично-частно партньорство е безценен. Нашата мисия е да насърчаваме сътрудничеството между представители на академичните среди, практиците, държавните институции и представителите на бизнеса, за да обменят знания, да сравняват опита в различни юрисдикции и да разработват решения, основани на доказателства. Чрез диалога и разпространяването на най-добри практики можем да помогнем за създаването на условия за по-ефективни, прозрачни и устойчиви ПЧП. 

Според Вас кои са основните ползи от ПЧП за публичните органи, частните инвеститори и обществото?

Най-голямата полза от ПЧП не е просто мобилизирането на частно финансиране, а възможността да се създаде сътрудничество между публичния и частния сектор, което позволява на всяка страна да допринесе със своята експертиза, опит и капацитет за постигането на обща цел. Публичните органи осигуряват легитимност и стратегическа визия и носят отговорност за обществения интерес, докато частните партньори допринасят с техническо ноу-хау, иновации, управленска експертиза и способност за ефективно изпълнение на сложни проекти. Когато тези различни силни страни се съчетаят ефективно, ПЧП могат да създадат по-голяма стойност, отколкото всеки от двата сектора би могъл да постигне самостоятелно. Твърде често обаче строгата регулаторна рамка или - още по-лошо, липсата на подходяща такава възпрепятства страните да се адаптират към променящите се обстоятелства и да работят заедно за решаването на проблеми. Прозрачността, отчетността и конкуренцията винаги трябва да са основните принципи, но те не бива да са за сметка на гъвкавостта. Дългосрочните инфраструктурни проекти неизбежно се развиват с времето и правната рамка е важно да позволява на публичните и частните партньори да си сътрудничат, да се адаптират и да въвеждат иновации, като същевременно защитават обществения интерес. Необходимо е ПЧП да бъде възприето и от финансовия сектор. Банките и финансовите институции трябва да признават специфичния характер на ПЧП като дългосрочни и сложни партньорства и да са готови да приемат рисковете и възможностите, които те носят. Те не бива да очакват договорните отношения да останат изцяло непроменени, а да признаят, че при дългосрочните проекти може да се наложат регламентирани изменения и предоговаряния, за да се запази икономическият баланс на ПЧП и да се гарантира, че общественият интерес продължава да бъде постиган.

ПЧП често се свързват основно с автомагистрали и голяма транспортна инфраструктура. В кои други сектори в момента те постигат значими резултати в Европа?

Въпреки че транспортната инфраструктура остава сред най-утвърдените области за публично-частни партньорства, днес ПЧП постигат значими резултати и в много други отрасли. Пристанищата са стратегическа област, в която ПЧП трябва да бъде засилено. Освен това виждам голям потенциал в проектите със силно социално въздействие. Преходът към декарбонизация, енергийна ефективност и климатична устойчивост например изисква значителни инвестиции и дългосрочно сътрудничество между публичните органи и частните участници. По същия начин жилищните политики, включително достъпните и социалните жилища, градското обновяване и преустройството на недостатъчно използвани публични активи, предлагат важни възможности за иновативни модели на ПЧП, които съчетават икономическата устойчивост със социални цели. Не бива да мислим за ПЧП само от гледна точка на мащабната инфраструктура. По-малките инициативи, основани на местните общности, могат също така да бъдат ценни. В цяла Европа виждаме все повече възможности жителите, местният бизнес, социалните предприятия и гражданските организации да поемат инициативата при планирането на градското развитие и подобряването на обществените пространства. Тези форми на сътрудничество са конкретен израз на принципа на субсидиарност, тъй като позволяват на местните общности да работят редом с публичните органи за изграждането на по-приобщаващи, устойчиви и удобни за живот градове. В крайна сметка бъдещето на ПЧП е не само в изграждането на мащабна инфраструктура, но и в създаването на по-силни партньорства, способни да отговорят на най-належащите предизвикателства пред обществото и да създават трайна публична стойност.

Кои европейски държави са разработили особено ефективни рамки за ПЧП и какви поуки могат да се извлекат от техния опит?

Различни европейски страни са разработили успешни модели на ПЧП, всеки от които отразява собствената им правна традиция, институционален капацитет и политически приоритети. Смятам, че италианският опит е особено интересен. През годините италианското законодателство постепенно разшири обхвата на ПЧП отвъд традиционните концесии за мащабна транспортна инфраструктура. Сега ПЧП все повече се разглеждат като възможност за градско обновяване, подобряване и управление на публични зелени площи, проекти за културно наследство, спонсорски договорености и други модели на сътрудничество. Този по-широк подход демонстрира, че ПЧП не са просто механизми за финансиране на големи инфраструктурни проекти, а гъвкави инструменти за управление, които могат да подкрепят широк кръг от публични политики. Италианският опит показва, че законодателството може да играе решаваща роля за насърчаването на публично-частните партньорства. Добре разработената нормативна рамка може да стимулира иновациите, да създаде правна сигурност и да насърчава частната инициатива за осъществяване на проекти, които служат на обществения интерес. В същото време наскоро възникна едно важно предизвикателство. Правото на първи отказ*, което италианското законодателство традиционно предоставя на инициатора на проекта, беше счетено за несъвместимо с правото на ЕС в областта на обществените поръчки. Това създава сериозен проблем. Подготовката на предложение за ПЧП изисква значителни инвестиции в проучвания за техническата, икономическата, финансовата и правната осъществимост често за сметка на самия инициатор и без никаква гаранция, че проектът в крайна сметка ще бъде възложен. Ако на частните оператори, които поемат инициативата, не бъде осигурен подходящ стимул или някаква форма на защита на инвестицията им, те може да нямат особена причина изобщо да разработват иновативни предложения. На практика непоисканите предложения често са се доказвали като важен източник на иновации, позволявайки на публичните органи да установяват и реализират проекти, които иначе може никога да не бъдат замислени.

Какво влияние оказа Европейският съюз върху развитието на ПЧП чрез своето законодателство, инструменти за финансиране и стратегически приоритети?

Европейският съюз безспорно изигра основна роля при оформянето на развитието на публично-частните партньорства. Чрез законодателството си в областта на обществените поръчки, програмите за финансиране и стратегическите приоритети, особено по отношение на Зелената сделка, цифровизацията и устойчивостта, държавите членки се насърчиха да използват в по-голяма степен ПЧП като инструменти за предоставяне на обществена инфраструктура и услуги. Настоящата европейска правна рамка все още отразява подход, ориентиран към обществените поръчки. ПЧП се регулират основно чрез правилата за концесиите и тръжните процедури, докато те трябва да се разбират и като дългосрочни механизми за управление, основани на сътрудничество, споделяне на риска и съвместно създаване на публична стойност. Според мен тази по-широка перспектива все още не е намерила пълно отражение в законодателството на ЕС. Пример за това е премахването на споменатото право на първи отказ на инициатора на проекта, което беше счетено за несъвместимо с правото на ЕС в областта на обществените поръчки. Макар целта за защита на конкуренцията и равното третиране да е напълно легитимна, отпадането на този механизъм повдига практически въпроси как частните оператори да бъдат насърчени да инвестират собствени ресурси в разработването на иновативни проектни предложения. Ако не бъдат осигурени подходящи стимули, съществува риск по-малко частни участници да са готови да поемат инициативата. Предстоящото преразглеждане на европейските директиви за обществените поръчки е добра възможност тези въпроси да бъдат поставени отново на дневен ред. Надявам се то да надхвърли чисто ориентираната към обществените поръчки перспектива и да признае отличителните характеристики на ПЧП, като създаде правна рамка, която продължава да гарантира прозрачност и конкуренция, но същевременно насърчава дългосрочното сътрудничество, иновациите и частната инициатива в обществен интерес.

Работи се по въвеждането на нова правна и институционална рамка за ПЧП в България. Кои основни разпоредби и гаранции трябва да бъдат включени в такава рамка според Вас?

Ако България обмисля нова правна и институционална рамка за публично-частните партньорства, бих предложила акцентът да бъде поставен не само върху законодателството, но и върху управленския и институционален капацитет. Според моя опит успешните ПЧП зависят в еднаква степен от стабилните институции и от ясната правна рамка. На първо място за стратегическите инфраструктурни проекти смятам, че би било изключително полезно да се разработят стандартни модели на договори. Те не бива да се изготвят само от правителството, а с участието на публичните органи, браншовите организации в сектор „Строителство“, финансовите институции и орган, отговарящ за прозрачността и противодействието на корупцията. Стандартизираните договорни модели могат да осигурят по-голяма правна сигурност, като същевременно гарантират подходящ баланс между публичните и частните интереси. Второ, необходимо е да се приемат ясни насоки, които да помагат на възлагащите органи да управляват непоисканите предложения и да гарантират, че те могат да бъдат подложени на реални конкурентни процедури. Насърчаването на частната инициатива е важно, но то винаги трябва да бъде съчетано с прозрачност, равно третиране и ефективна конкуренция. Трето, нужно е всяка правна рамка да установява ясни принципи за измененията и предоговарянето на договорите. Дългосрочните инфраструктурни проекти неизбежно се сблъскват с непредвидени обстоятелства и законът трябва да осигурява предвидими механизми, които позволяват договорите да бъдат адаптирани, без да се подкопават прозрачността, правната сигурност или общественият интерес. От съществено значение е и инвестирането в институционален капацитет. Правителството е важно да осигури специализирано обучение за държавните служители, отговорни за разработването, възлагането и управлението на проекти за ПЧП. Ключово е и създаването на постоянни консултативни органи, съставени от правни, технически и финансови експерти, способни да подпомагат възлагащите органи при подготовката и изпълнението на сложни проекти за ПЧП. Достъпът до независима мултидисциплинарна експертиза може значително да подобри вземането на решения и да увеличи вероятността за успешни партньорства. В крайна сметка успешната рамка за ПЧП не е просто въпрос на добро законодателство. Тя изисква компетентни институции, добре обучени държавни служители, ефективен диалог с частния сектор и механизми за управление, които вдъхват доверие на всички заинтересовани страни.

Какви практически съвети бихте дали на българските институции и общините, които искат да използват ПЧП за транспортна, енергийна, водна, социална и градска инфраструктура, и кои грешки трябва да избягват?

Първата ми препоръка би била да се вложат време и ресурси във внимателното установяване и определяне на обществения интерес, на който се очаква да служи дадено ПЧП. Публичните органи трябва да си зададат основни въпроси: Каква е реалната потребност? Кой ще се възползва от проекта? Колко дълго ще бъде необходима услугата или инфраструктурата? Какви обществени цели е необходимо да постигне? Едва след като се отговори на тези въпроси, пазарът може да предложи решения, които действително са съобразени с тези потребности. Добре дефинираната публична нужда позволява на частния сектор да разработва целенасочени иновативни и устойчиви предложения, които служат на обществения интерес. В този смисъл успехът на едно ПЧП зависи не само от качеството на частното предложение, а преди всичко от качеството на стратегическата визия на публичния орган.

Ако можехте да дадете една препоръка на България относно ПЧП законодателството, каква би била тя?

Бих насърчила България внимателно да проучи какво вече съществува в законодателството и практическия опит на други държави членки на ЕС, включително Италия. Не е необходимо да се започва от нулата. Сравнителният анализ може да помогне да се установят решенията, които са дали резултат, да се разберат грешките, които трябва да бъдат избегнати, и успешните модели да бъдат адаптирани към българския правен и институционален контекст. Съветът ми е и да се създадат открити работни групи с участието на експерти от публичния сектор, частни оператори, финансови институции, академичните и професионалните среди. Политиката за ПЧП не бива да се разработва в кула от слонова кост. В Европа има огромно богатство от знания и опит, които България може да прилага, а по този начин тя може също да достигне до нови решения, които усъвършенстват вече наложените модели.

*В италианската практика по ПЧП съществува механизъм, тясно свързан с правото на първи отказ. Когато частен инвеститор предложи проект на община или министерство (пропонент) и държавата реши да обяви търг по тази идея, първоначалният пропонент има предимство (право на първи отказ). Ако друг участник спечели търга с по-добри условия, първоначалният инвеститор има правото да отговори на тези условия и да вземе договора.